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Sviluppo locale, un’idea nata in Europa che si è persa per strada

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Il concetto è nato alla fine degli anni Ottanta, ma in Italia gli strumenti e le indicazioni europee non sono ancora stati recepiti in maniera compiuta. Ecco perché

di Nicoletta Teodosi*

Le reti europee hanno iniziato a parlare di sviluppo locale alla fine degli anni ’80, primi ’90. Era il periodo in cui nascevano organismi sovranazionali non governativi, che mettevano insieme gruppi di organizzazioni di base, che operavano in quelli che oggi chiamiamo “servizi di prossimità”, con un unico denominatore comune: essere non profit ed avere come interlocutori primari le municipalità e le persone in povertà.
Si diceva “lavorare con e non solo per”, che stava a significare dare un ruolo proattivo a chi era destinatario dei servizi di assistenza e non solo beneficiario. Tra queste reti la più grande è European Anti Poverty Network (Eapn) – www.eapn.eu - che ha dato vita al Cilap (Collegamento italiano di lotta alla povertà) – www. cilap.eu - e a 31 reti nazionali nei 28 Stati membri più Islanda, Norvegia e Serbia. Non si tratta di agenzie di sviluppo, che sono essenzialmente organismi economici, ma di organizzazioni non profit indipendenti, che a partire dal lavoro sul terreno contribuiscono ad informare, sensibilizzare, formare, scambiare buone prassi in favore delle persone in povertà o in condizione di esclusione sociale.

Migliorare le condizioni di queste persone, significa far migliorare tutto ciò che sta intorno a loro, e non viceversa (come si diceva qualche anno fa, “il ricco fa arricchire chi non lo è”). È da questo osservatorio che vogliamo partire, perché riteniamo, che quando parliamo di sviluppo locale, si deve intendere quel processo che mette insieme attori diversi, con mission e mandati differenti, ma che hanno uno scopo comune: migliorare il contesto sociale, ambientale ed economico in cui essi operano, vivono, esercitano la propria influenza.

Gli anni ’90 e la nascita dei Fondi europei
Sono dei primi anni ‘90 i primi corsi di formazione per “agenti europei per lo sviluppo locale”: incontri residenziali annuali, che si tenevano a rotazione nei diversi Stati (allora meno di 20), durante i quali decine di operatori sociali, provenienti da diverse realtà e Paesi, si sono formati come “agenti europei di sviluppo locale”. Si imparava a conoscere cosa era l’Europa; quali le politiche in favore dello sviluppo e della coesione, in particolare gli strumenti economici attraverso cui gli Stati potevano ridurre le disuguaglianze interne e tra di loro; a costruire il modello sociale europeo, consapevoli delle diverse famiglie di welfare presenti, ieri come oggi.
Tali strumenti erano i fondi strutturali – inclusi nella politica di coesione – e i programmi di iniziativa comunitaria. E, cosa fondamentale, si apprendevano le basi per la progettazione europea e i principi che dovevano essere rispettati (transnazionalità, effetto moltiplicatore, valore aggiunto, cofinanziamento).

In Italia, tra il 1997 e il 2000, fu avviato un progetto ad hoc a valere sul programma di azione comunitaria “Integra”: cinque incontri formativi della durata di una settimana in altrettante regioni (Piemonte, Lazio, Puglia, Basilicata, Campania) per avvicinare i partecipanti ad un nuovo approccio non tipicamente italiano: la progettazione come parte di una programmazione, che vedesse più soggetti intervenire per lo sviluppo di un dato territorio e che contenesse diverse attività finalizzate ad uno stesso grande obiettivo.

Era anche il periodo di concetti quale “partecipazione dal basso”, poi diventato di uso comune dopo il primo forum mondiale di Porto Alegre (2001). Erano i primi passi verso una modalità di lavoro che passava dalla singolarità dell’azione di una organizzazione o un’ente, ad un approccio multidimensionale e multilivello. Se a livello locale si lavorava attraverso servizi con finanziamenti nazionali, a livello sovranazionale i programmi europei iniziavano ad essere maggiormente conosciuti.

Programmi importanti di sviluppo locale sono stati i tre Programmi Povertà che hanno dato impulso a molti territori in Europa e in Italia. I grandi progetti promossi attraverso questi programmi erano di cooperazione locale e transnazionale e accanto ad interventi specifici in favore delle persone svolgevano anche attività seminariali, di formazione, di empowerment personale e di comunità. Se parliamo di coesione sociale, di certo non possiamo dire che in Italia non ci sia senso di solidarietà nei confronti di chi ha maggior bisogno.
Abbiamo visto come la spinta emotiva verso grandi tragedie faccia muovere ingenti somme di denaro e di volontari da tutto il Paese. Questo ha a che fare con la coesione di un Paese; invece quando parliamo di comunità locale, parliamo di contesti territoriali limitati, che sono più prossimi al senso di appartenenza e di riconoscimento, come ad esempio il ripristino di una scuola con il coinvolgimento degli alunni, insegnanti, genitori; delle associazioni che all’interno possono svolgere delle attività culturali, di sostegno, sportive; degli abitanti che vivono nelle zone circostanti, i quali, pur non avendone un beneficio diretto, possono individuarne gli aspetti positivi apportati dal miglioramento di un edificio pubblico.
Le aree montane o rurali sono più vicine al concetto di comunità locale. Mentre è difficile parlare di sviluppo locale e di comunità pensando a città come Roma, Napoli, Milano. A nessuno verrebbe in mente di dire, riferendosi a queste grandi città: la comunità romana, napoletana o milanese. Più facile immaginare delle attività in quartieri più limitati come accadde a Tor Bella Monaca (Roma) quando furono avviati i progetti e servizi che si svolgevano nel CIS (Centro Integrazione Sociale) o a Genova nei quartieri del centro storico, o alla Ribeira di Porto o nelle periferie di Birmingham con i Programmi Povertà.

Risorse comunitarie e crisi finanziaria
L’Europa ha avuto un ruolo molto importante nell’individuare nella riduzione del divario tra nord e sud, tra est e ovest, tra regioni centrali e periferiche la base per una vera unione. Negli anni ’90 Paesi come Irlanda, Portogallo, Spagna erano “periferici” rispetto al resto degli Stati membri e tali sono stati considerati, fino a che non hanno raggiunto degli standard “europei”, grazie alla capacità da essi dimostrata nell’uso dei finanziamenti europei. E per ridurre i divari (al plurale) non erano sufficienti i Trattati, ma era necessario un ingente investimento avviato con i fondi strutturali: una riserva finanziaria cui tutti i Paesi devono contribuire, per ridurre il divario tra gli Stati membri. Il primo Fondo istituito fu il FESR (Fondo europeo per lo sviluppo regionale, 1975), cui seguì il Fondo per la Politica di Coesione (1989- 93) dal titolo “Dai progetti ai programmi”, che tra gli altri prevedeva il principio del “coinvolgimento dei partner regionali e locali”.

Esistono le basi legali, dal gergo europeo, e finanziarie (i fondi), ma i risultati sono poco visibili, almeno in Italia. A nostro avviso lo sviluppo locale è l’essenza dei fondi comunitari: non si migliora senza investimenti pubblici e tali sono stati i fondi strutturali sin dalla loro istituzione: sono stati creati per elevare lo standard di vita dei Paesi maggiormente in difficoltà e raggiungere quelli con maggior capacità di sviluppo e crescita non solo economica e dare maggiore “attenzione alle regioni più povere ed arretrate”. Di fatto, oggi, la loro spinta propulsiva si è disciolta. Anche a causa della risposta europea alla crisi politica e finanziaria, che ha aperto un divario tra i Paesi con i più alti tassi di indebitamento pubblico, tra cui spicca l’Italia, con sistemi economici e fiscali differenti, con sistemi di welfare diversamente strutturati.

Che cosa non ha funzionato
Avvicinandoci più ai giorni nostri, cosa ci dicono i fatti di questi anni, partendo dal 2000? Già in quell’epoca la spinta innovativa e teorica delle strategie europee ha subito un arresto per la persistente debolezza del sistema italiano del settore pubblico, ma anche di quello privato; la crisi finanziaria lungamente negata, l’aumento progressivo e costante del debito pubblico; la corruzione, la cui emersione ha fatto aumentare la sfiducia dei cittadini e provocato l’esatto contrario di quello che ci si sarebbe attesi: una diffidenza totale e assoluta nei confronti delle istituzioni e della politica.
Non hanno funzionato né le misure tradizionali, né quelle innovative. Le prime perché risultate inefficaci a rispondere, in Europa e soprattutto in Italia, ai cambiamenti apportati dalla globalizzazione; quelle innovative quali le strategie per lo sviluppo locale e i patti per l’occupazione, due facce della stessa medaglia, non sono state mai attuate totalmente o lo sono state solo a metà e oggi chi se le ricorda più. Diremmo anche che non sono state comprese. Da una parte abbiamo avuto l’azione europea propulsiva degli anni 90, sempre con alti e bassi, dall’altra la mancanza di una idea di comunità locale, che è alla base dello sviluppo locale inteso come occupazione, integrazione sociale, istruzione, cultura e ambiente.

Se manca la fiducia
Vediamo chi sono gli attori dello sviluppo locale. Tutti coloro che hanno una responsabilità politica in primis, dal livello istituzionale più alto o più lontano dai cittadini come è l’Unione europea con le sue Istituzioni, fino alle autorità locali, comuni e province; le organizzazioni sindacali, anche queste dalla confederazione europea (CES/Etuc) alle rappresentanze di base; gli attori economici; le organizzazioni della cooperazione sociale e il volontariato. Questi dovrebbero incontrarsi per individuare problemi e bisogni, definire obiettivi, risultati e azioni tra intraprendere, ciascuno secondo le proprie responsabilità, mandati e competenze.
Domandiamoci anche come dovrebbero agire: promuovere reti di enti locali, di sindacati, di organizzazioni non profit che operano stimolando modelli di partecipazione in base alle diverse “culture” locali. Se non si istituisce però un nuovo patto, che abbia alla base la fiducia e non la diffidenza reciproca, sarà difficile parlare di comunità locali e conseguente sviluppo.
Al contrario il rischio ormai manifesto da molti anni è quello di chiudersi tra simili e di fare esattamente il contrario di ciò che l’Europa ha scritto e detto negli anni scorsi: lo sviluppo locale coincide con un patto territoriale per l’occupazione, per la coesione, l’integrazione sociale attraverso alcune parole d’ordine quali innovazione, integrazione, compartecipazione che avrebbero potuto, con l’uso dei fondi strutturali, risollevare le aree geografiche in difficoltà. Non mancano le norme, manca l’idea di lavorare con un approccio allargato. In questi anni le reti come Eapn e Cilap hanno svolto il ruolo che gli è proprio: sviluppato abilità nell’influenzare le politiche europee e talvolta locali; favorito la partecipazione dal basso, in particolare delle persone in povertà; sviluppato la crescita delle reti nazionali; rafforzato la democrazia interna; sostenuto il concetto di comunità locale e di coesione sociale.

Il fallimento del MAC
Lo sviluppo locale nel nostro Paese è stato studiato e promosso da Cilap attraverso una serie di progetti a valere sui fondi europei tra il 1997 e il 2010, coinvolgendo decine di partner nazionali (regionali e locali) ed europei. Ne citiamo solo alcuni: dal Programma di azione comunitaria contro l’esclusione sociale 2002-2006, è nato il progetto “Le comunità locali nella strategia per l’inclusione sociale”. Questa strategia, conosciuta anche come “strategia di Lisbona” fu lanciata nel 2000 e aveva come approccio metodologico il Metodo Aperto di Coordinamento (MAC/OMC).
Tale metodo prevedeva che il Consiglio avrebbe dovuto approvare degli obiettivi europei, cosa poi avvenuta. Ogni Stato membro avrebbe dal canto suo dovuto redigere un Piano nazionale per l’inclusione sociale (Pan/incl) da condividere con tutti gli attori sociali (sindacati, enti datoriali, organizzazioni non profit) e istituzionali.

Il MAC non è stato mai applicato: la politica sociale non è vincolante per gli Stati membri e quindi è stato considerato una soft law. Inoltre nel 2001, in Italia la riforma del Titolo V ha reso materia concorrente tutto ciò che è relativo alla politica sociale, con un aumento di luoghi decisionali a fronte di un coordinamento indebolito da parte dello stato centrale. I piani per l’inclusione sono comunque stati scritti e presentati alla Commissione europea, ma la cosiddetta partecipazione degli attori sociali era piuttosto una consultazione e, in quanto tale, anch’essa non vincolante. Soprattutto non hanno avuto nessuna ricaduta a livello locale.
Anche chi ha gestito progetto comunitari su questo tema, si è trovato sempre di fronte a platee che nulla sapevano di ciò di cui si stava parlando e quindi sarebbe stato necessario un lavoro preliminare non tanto per informare, quanto per formare la classe dirigente, inclusa quella del privato sociale. Il punto di forza di questi progetti, cosiddetti di “sensibilizzazione”, era il coinvolgimento di attori locali pubblici e privati, ma che poco potevano incidere, sia per mancanza di una cultura di area vasta che di conoscenza della materia europea. Se figure politiche e tecniche, che avrebbero dovuto essere un’avanguardia del sistema nazionale, non erano a conoscenza di quanto si discuteva, come poteva l’opinione pubblica essere consapevole di cosa si muoveva a livello europeo?

Il riconoscimento delle reti A distanza di oltre quindici anni si sono avvicendate strategie, politiche, obiettivi a livello europeo, ma in Italia la cultura europea è rimasta schiacciata da una prevalente visione nazionale e provinciale. La programmazione finanziaria 2014-2020 segna un passo avanti rispetto alle precedenti: l’Accordo di partenariato siglato tra Governo e Commissione europea prevede l’adesione anche delle reti sociali maggiormente rappresentative. A differenza delle precedenti programmazioni le reti hanno un riconoscimento maggiore, più attivo. Resta ancora molto da fare, soprattutto a livello regionale e locale perché la materia europea è complessa, articolata ed è necessario uno impegno di tutti gli attori, perché si possano ottenere dei risultati. Altrimenti rischiamo, che quando si parla di sviluppo locale, si pensa alla crescita economica, mentre come abbiamo visto vuol dire molto altro.

* Nicoletta Teodosi, oltre ad essere Presidente di Cilap - Collegamento Italiano Lotta Povertà - è tra i fondatori di Eapn - European Anti Poverty Network - ha partecipato agli incontri europei sullo sviluppo locale, responsabile di progetti comunitari sulla partecipazione, le comunità locali, le strategie europee.

(Tratto da numero 1 di Vdossier anno 2017)

 

 

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